深圳藥品採購改革風波背後：GPO模式本土化落地待解

近日，國家發改委會同廣東省發改委，對深圳市衛生計生委推行公立醫院藥品集團採購改革試點進行調查，認定其違反了《反壟斷法》“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭”，“行政機關不得濫用行政權力，限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品”等規定。

一時間，各方再次聚焦，藥品GPO（集團採購組織）採購模式的正確“打開方式”究竟是什麼？

選定一家GPO構成限制競爭

華中科技大學同濟醫學院藥品政策與管理研究中心陳昊介紹，GPO採購的本質是通過整合訂單、優化供應鏈來提高採購效率、節約成本。在美國，GPO每年能為醫療機構節約5%～8%的採購費用。作為採購服務機構的GPO，可按交易額的一定百分比向廠商收取合同管理費（即傭金），還可向採購方（即醫療機構）收取固定金額的會員費等。GPO收益的多寡取決於其促成交易的效率，平臺上的會員數量，以及與廠商談判的實力。

2016年7月，深圳市啟動公立醫院藥品集團採購改革，經遴選確定深圳市全藥網藥業有限公司，作為協力廠商集團採購組織，負責全市公立醫院的藥品集中帶量限價採購，並與公立醫院和其他藥品生產經營企業建立藥品採購和配送協同機制。該市在改革目標中提出，試點期內集中採購的藥品總費用，比2015年在廣東省藥品電子交易平臺上採購同等數量品規的藥品總費用下降30%以上；到2017年，全市公立醫院藥品收入占業務收入的比例下降到27％以內；醫藥領域不正之風得到遏制；藥品供應保障能力得到增強。

國家發改委經調查認為，深圳市衛生計生委通過遴選，從符合資質的企業中確定一家集團採購組織，使其他有能力、有意願提供藥品集團採購服務的經營者被排除在外，導致深圳市公立醫院藥品集團採購市場只有一家經營者，沒有競爭；限定深圳市所有公立醫院只能通過全藥網藥業採購藥品，不能在省級藥品集中採購平臺上自行採購；變相限定藥品生產企業只能通過全藥網藥業向深圳市公立醫院銷售目錄內藥品，不能通過省級藥品集中採購平臺銷售，均擾亂了藥品市場正常的競爭秩序。

國家發改委表示，深圳市衛生計生委的做法違反了《反壟斷法》相關規定，構成濫用行政權力排除、限制競爭的行為。凡符合國家規定資質、能夠為醫院提供團購服務的經營者，都應可以平等進入深圳市公立醫院藥品集團採購市場；各個集團採購組織之間存在競爭，才能提供更好、更有效率的服務。

對現有利益格局產生巨大衝擊

陳昊表示，美國的GPO採購產生于完全市場化的環境，由於醫療機構作為採購方在交易中處於強勢地位，為防止競爭不充分或壟斷，政府對GPO採購做出了諸多限制。比如，同一家醫院應有不止一家GPO供貨，禁止醫療機構面向單一GPO進行採購，以形成有效的市場競爭。

“雖然深圳市最初設計了市場化程度較高的GPO遴選原則，但在實際執行過程中難免受到非市場因素的影響。”一位知情人士透露，2016年年初，全藥網藥業承諾，藥品總費用比2015年在廣東省藥品電子交易平臺上採購同等數量品規的藥品總費用下降30%以上。隨後，在該市組織的GPO遴選中，全藥網藥業毫無懸念地當選。全藥網藥業的收益模式也並非收取傭金或會員費，而是在藥品供應鏈上賺取壓價30%以外的收益。

該知情人士表示，簡單直接地將藥品費用降低30%，使不少藥品產生新的全國最低價格，全藥網藥業“異化”成全市獨家GPO，“足以對醫藥市場現有利益格局產生巨大衝擊，這是深圳GPO採購引起強烈反彈的直接原因”。

國家發改委表示，成熟市場經濟國家的實踐證明，藥品集團採購模式能夠有效降低藥品採購價格，節省醫療開支，減輕患者負擔。而藥品集團採購組織之間的公平競爭，是實現上述目標的關鍵之一。

上海市衛生發展研究中心常務副主任金春林認為，國家發改委根據有關上位法律、法規與政策，認定深圳GPO採購模式存在3種違法行為沒有問題。“GPO採購的主體是醫院，GPO的產生也應由醫院共同推舉或主辦，醫院可以選擇自願參加；政府不應強制醫院參加，更不應強制醫院只能從其指定的GPO組織採購，也不可剝奪藥品生產企業自由選擇銷售管道和自由選擇配送企業的權利。”

市場化GPO模式難以直接套用

4月10日，深圳市衛生計生委對此事回應稱，該市目前已完成整改，對藥品採購平臺的選擇不作強制性限制，允許25家試點公立醫院根據實際需要，自主選擇委託現有集團採購組織（即全藥網藥業），或在廣東省平臺採購；藥品配送企業不再由GPO單方指定；允許藥品生產企業自主選擇現有集團採購組織或其他採購平臺，向深圳市公立醫院銷售目錄內藥品。事實上，深圳市衛生計生委早在2月就已公開發佈通知，公佈相關整改措施，並已經執行。

據瞭解，深圳市公立醫院藥品集團採購改革試點後續工作正在推進。目前，第一批集團採購目錄以緊缺藥、低價藥、小兒用藥等臨床保障用藥為主的403種藥品已完成採購並開始供應。第二批集團採購目錄以化學藥品、生物製品、中成藥及基礎輸液藥物為主的藥品已於近期完成談判議價工作，經專家評審確定供應商並進行公示。

金春林強調，通過GPO以量換價對醫院節約成本、減輕群眾負擔有著重要意義。“而產生的收益，應在讓利老百姓和醫保基金的基礎上，使醫院也分得一部分，只有這樣GPO才能可持續。”

陳昊表示，我國醫療領域的行政主導格局，決定了各地難以直接套用美國完全市場化的GPO模式。“藥品採購的主導權應該回歸醫療機構，但我國的藥品採購又是一種事實上的政府採購，如何處理兩者之間的關係，是各地藥品採購部門和GPO面對的一個深刻課題。”